枣庄市农村土地流转的风险及防范措施

孙中伦

　　土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，保留承包权，转让使用权。土地流转，发展适度规模经营，是深化农村改革、坚定不移走中国特色新型农业现代化的必由之路。由于土地流转涉及千家万户，直接关系到广大农民的切身利益，土地流转在提高农村发展、农业增效和农民增收的同时也存在着一定的风险。认真研究这些风险，对于促进山东省枣庄市土地流转工作健康有序开展，推进全市农村改革在更大范围、更深层次上实现新突破，为全省农村改革发展提供经验和示范，具有重要的理论和现实意义。

一、枣庄市农村土地流转的现状

改革以来，枣庄市推行的家庭联产承包责任制在很大程度上解放了农村生产力，极大地提高了农民的积极性和主动性，并促进了农村经济的发展。但是，随着我国工业化、城镇化的不断推进，农业综合生产能力的提高，原来的土地经营模式已经不适应当前农村生产力的发展。表现在：其一，在城市化的推动下，大批农民进城变身为农民工，导致农村大片土地撂荒，危及粮食安全；其二，先前的家庭联产承包制，多是以家庭为单位小块经营，缺乏规模化、集约化经营，导致效率低下，农业产出低；其三，城乡二元体制束缚了农村的发展，一边是城市化的一路高歌猛进，另一边却是农村经济发展的停滞不前，导致城乡差距越来越大。因此，加快农村土地流转的问题被提到议事日程。党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“加强土地流转管理和服务， 建立健全土地流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，发展多种形式的适度规模经营。”党的十八大、十八届三中全会及中央农村工作会议又对此作了进一步明确规定，这对于加强农村土地流转和发展土地规模经营问题提供了政策依据。

为促进农村经济发展，枣庄市从2008年开始，在全国率先实施农地使用产权制度改革。在土地所有权、农民承包权、农地性质“三不变”的原则下，赋予土地完整的使用权、转让权和抵押权。2011年11月，枣庄市被农业部确定为全国18个农村改革实验区与实验项目的市县之一，紧紧抓住被国家批准为农村改革试验区的机遇，突出农业经营体制机制改革创新这一主题，大胆探索、先行先试。可以说，枣庄的农村改革工作走在了全省前列，在农村经营体制、土地管理制度、土地产权制度改革等方面进行了积极探索和创新，走出了一条具有枣庄特色的农村改革路子。

（一）精心培育新型农业经营主体，推动传统分散农业向现代规模农业发展。围绕特色优势产业，以培育合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型农业经营主体为重点，大力发展土地流转、土地托管、订单服务等多种形式的规模经营，产业发展由单一种养生产向深加工等现代农业产业体系延伸。截至目前，全市发展合作社3633家，其中土地合作社1563家；家庭农场570家；规模以上农业龙头企业288家；土地流转面积80.5万亩，占土地总面积的29.2%；形成了畜禽、粮油、果蔬、食用菌、乳品等五大优势农产品生产加工群。

（二）逐步深化农地产权制度改革，促进城乡要素自由流动、合理配置。在试点基础上，不断拓展农村土地产权制度改革的广度和深度，将农村产权抵押范围向宅基地、建设用地、林权、水权承包地和农机设备延伸，赋予产权抵押担保权能，促进农村生产要素有序流动、优化配置，破解了农业发展的资金瓶颈。截至目前，全市实现农地产权抵押贷款5.76亿元，农村房屋抵押贷款3649万元，林权抵押贷款1101万元，畜禽活体抵押贷款420万元，农机设备抵押贷款授信105万元，吸引35亿元工商业资本进入农业。

（三）纵深推进各项配套改革，让农民享有更多的财产权利。积极推进农村土地承包经营权、宅基地、建设用地、林权、水权确权登记，累计完成农村土地承包经营权确权登记211.64万亩，农村集体建设用地确权登记7939宗，宅基地确权登记479734宗，农村房屋权属登记1629户。借鉴国有建设用地使用权和林地承包经营权设置的时限，将农地的承包经营权由现行法律政策规定的“三十年不变”延长为七十年，探索建立了符合“长久不变”要求的农地确权登记、使用权流转、征占用补偿、调解仲裁等有关制度。大力推进农村金融创新，发展不同类型的农村资金互助组织16家，入股金额1148.3万元，借款金额397.3万元。

几年的改革实践证明，土地流转对于优化资源配置、拓展农业功能、提高农业技术水平、转变农业发展方式、促进农民增收起到了十分重要的推动作用。

二、枣庄市土地流转存在的问题

从总体上看，枣庄市农村土地流转运行平稳健康。然而，在实际工作中还存在不少问题和不足，突出表现在以下几个方面：

（一）土地流转缺乏规划引导。各级政府培育农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业，实施土地规模经营的目的是促进农民增收，考虑更多的是流转业主个体的发展，没有结合现代农业示范区建设，统筹规划，整体推进。而合作社、家庭农场什么赚钱就干什么，大呼隆、同质化问题突出，无序发展；受市场供需、价格等因素影响大，一些合作社运行质量不高，效益不佳。有的区（市）管理规范、发展较好、盈余好于预期的合作社仅占10%。有的乡镇一个村同类型合作社就有三、四家，靠压价互相竞争，争夺销路，导致发展困难。

（二）土地流转市场服务体系不健全。一是农村土地使用产权交易平台功能不完善。市、区（市）、乡镇三级产权交易平台体系虽已建立，但功能相对简单，除提供信息发布、政策咨询、合同签订、组织交易等服务外，融资担保等业务尚未开展。二是农村土地流转服务质量亟待提升。缺少营销平台，单个合作社、家庭农场一般不掌握市场信息和销售渠道，大量农产品存在卖难问题；缺少技术平台，合作社、家庭农场普遍反映不掌握农业技术，而乡镇农技站不能及时提供农业生产技术指导和服务；缺少农村劳务市场平台，既存在合作社、家庭农场“用工荒”问题，也存在闲散农民打工找不到地方的问题；缺少人才引进平台，在管理、技术、营销等各个方面，合作社、家庭农场求贤若渴。三是协作平台建设滞后。农机、农资、植保等服务型合作社与农业生产型合作社、家庭农场联系不紧密，没有形成长期稳定的合作关系，多是各自为战、单打独斗，服务范围有限，服务效益不高，影响了农业资源的集约利用和经营效益最大化。